以下文章來源于金杜研究院 ，作者劉成、洪露申、任宇穎
近日，歐盟委員會正式公布《關于扭曲歐盟內部市場的外國政府補貼條例》（下稱“《新規》”）?！缎乱帯穼⒂?023年10月12日正式施行。
走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所公司業務部合伙人劉成律師認為，未來中國企業在歐盟開展投資并購，可能將同時面臨三類申報義務：即《新規》下針對政府補貼的申報、歐盟或其成員國層面的反壟斷申報，以及歐盟成員國層面的外資審查申報，這無疑將進一步增加交易時間、成本和不確定性，使中國企業赴歐投資面臨更多障礙。
歐盟《新規》將帶來哪些影響？今天，走出去智庫(CGGT)刊發金杜律師事務所劉成、洪露申、任宇穎的文章，供關注歐盟反補貼的讀者參閱。
要 點
2.《新規》明確了應該將政府相關行為和市場通常的投資行為進行比較，如果政府提供財政資助的行為符合市場規律，與相同條件下私營投資者的行為相吻合，該等財政資助將不被視為外國政府補貼。
2022年12月23日，歐盟委員會（“歐委會”）在《歐盟官方公報》（OJEU）上正式公布了《關于可能扭曲歐盟市場的非歐盟成員國政府補貼的規定》[1]（“《新規》”）。早在2020年6月17日，歐委會便發布了針對非歐盟成員國政府補貼（以下簡稱“外國政府補貼”）的白皮書[2]（“《白皮書》”），并于2021年5月5日發布了《新規》的立法草案和影響評估報告[3]（“《影響評估報告》”），面向公眾征求意見。經歷長達兩年的立法進程和反復探討，歐盟這項備受全球關注的針對外國政府補貼的全新審查制度（以下簡稱“新審查制度”）最終于2022年11月28日獲得正式通過。
《新規》將對中國企業赴歐的投資經營活動，尤其是投資并購和參與公共采購，帶來重大的影響。
根據歐盟的立法程序，《新規》將于2023年1月12日（即公布后的第20日）正式生效，并于2023年7月12日起（即新規生效起6個月后）在歐盟全境適用，其所規定的相關申報義務將于2023年10月12日正式施行（即《新規》生效起9個月后）[4]。歐委會預計2023年上半年還將針對《新規》出臺實施細則，我們也將密切跟進解讀。
《新規》正式施行后，中國企業在歐的投資經營活動將面臨兩類新增的事前申報制度，分別為：
·針對并購交易：在達到相應申報標準（詳見以下第二部分）的情況下，企業須向歐委會申報涉及外國政府補貼的并購交易，在獲得批準后方可交割。該申報制度下的“并購交易”概念較為寬泛，既包括兩家企業之間的合并，也包括一家企業通過收購股權、收購資產、合同或其他方式取得另一家企業的控制權，也包括多家企業之間共同設立合營企業[5]。該申報將是一項獨立于歐盟或其成員國現行的企業并購反壟斷申報的全新制度；
·針對公共采購：在達到相應申報標準（詳見以下第二部分）的情況下，參與歐盟公共采購項目的企業須申報其在過去三年所獲得的外國政府補貼的情況（或聲明確認其在過去三年未獲得任何外國政府補貼），在獲得批準后方可被授予公共采購合同。該申報制度下的“公共采購”覆蓋了工程、貨物和服務投標[6]。
另一方面，《新規》將賦予歐委會對過去五年內可能扭曲歐盟市場的外國政府補貼主動進行事后審查的權利。在此制度下，相關企業可能被歐委會要求提供所有必要的信息接受審查，覆蓋的領域也包括了未達申報標準的并購交易和綠地投資等。同時，在滿足相應條件（詳見以下第四部分）的情況下，相關企業可能在歐盟境內和境外受到歐委會的調查。
事實上，根據我們的經驗，在近些年的并購反壟斷申報審查中，歐委會經常詢問中國企業是否獲得補貼，特別是與申報的并購交易直接相關的補貼。這表明，歐委會已經在并購審查中開始嘗試了解和評估補貼對市場的影響。此次《新規》的出臺，也反映了歐委會對中國企業赴歐投資在補貼方面的顧慮和其未來可能的執法趨勢。
此前，我們對歐委會2021年5月公布的《新規》立法草案進行了解讀，請見《中企赴歐的新挑戰：歐盟外國政府補貼新規草案深度解讀》。在前述立法草案的基礎上，正式出臺的《新規》主要作出了如下修改：
·明確非歐盟政府進行的稅收豁免和未以適當報酬提供特權/排他性權利也可能構成補貼；
· 將扭曲效果評估最低額度規則下的補貼金額門檻從500萬歐元調低至400萬歐元，即如果一家企業收到的一項外國補貼在連續三個財政年度內加總金額不足400萬歐元，則不太可能被認定對歐盟市場產生扭曲效果；
·借鑒歐盟國家援助制度，增加了一項扭曲效果評估最低額度的金額門檻，即在任何連續三年，單個非歐盟政府對單個經營者提供的一項外國政府補貼不超過20萬歐元（約150萬人民幣），則該項政府補貼不應被認為對歐盟市場存在扭曲效果；
·對公共采購申報制度的申報門檻、審查程序和時間進行了細化和更新；
·縮短《新規》事后審查制度適用的追溯時效，即《新規》下歐委會主動發起的事后審查制度將最多追溯至《新規》適用之日起前5年內獲得的外國補貼，而非此前草案擬定的10年追溯時效。
3. 建議在歐盟并購和投標公共采購項目較為頻繁的企業，應對自身獲取政府補貼的情況進行定期的統計和確認，并對2018年以來企業所獲得的政府補貼進行排查，梳理相關補貼是否適用《新規》并統計金額，對于重要的支持性文件和材料也應存檔保留，積極做好應對準備工作。
以下我們將對《新規》的核心內容進行詳細介紹和分析：
一、核心概念：外國政府補貼的范圍
《新規》適用的前提在于相關實體獲得了“外國政府補貼”。因此，如何理解“外國政府補貼”這一核心概念和范圍至關重要。
《新規》第3條對“外國政府補貼”進行了概括性的定義，可理解為需要滿足4個要件，即：
（1）提供補貼的主體為第三國；
（2）第三國直接或間接給予了財政資助；
（3）該財政資助對在歐盟市場從事經濟活動的企業授予了一定的利益；
（4）該利益在法律或事實上限于特定的企業或產業。
下文我們將對上述四個要件進一步地細化解讀。
同時，《新規》明確指出，《新規》的適用和解讀，包括對于“外國政府補貼”概念的解讀應參照歐盟國家援助制度[7]、經營者集中申報制度和公共采購制度[8]。在《白皮書》中，歐委會也指出，新審查制度中“外國政府補貼”的含義也是建立在WTO反補貼制度（特別是《補貼與反補貼措施協議》）[9]和歐盟反補貼制度[10]對于補貼定義的基礎上[11]。因此，歐委會對上述制度的規定和執法實踐，對于預測新審查制度下的“外國政府補貼”范圍具有相當的借鑒意義，我們將在下文的分析中結合此前歐委會在其它涉及“補貼”的領域的立法和實踐，提供更多的參考。
在《新規》下，歐委會對于“第三國”的定義采取了擴大解釋的方式，其范圍不僅包括中央政府和其他各級政府機關，還包括了外國公共機構，以及行為可歸因于第三國的任何私人實體，概而言之，即要求該等主體提供補貼的行為可歸因于國家。
但《新規》及《白皮書》中并未對“可歸因于”進一步解釋。在這個問題上，歐盟反補貼調查實踐中已進行多次探討，可以作為一定的參考。比如，在韓國動態隨機存儲器案中，歐委會考慮到韓國政府擁有韓國發展銀行100%股權，且該銀行扮演執行公共決策的角色，有義務執行政府制定的決策，因此將該銀行認定為上述可歸因于國家的公共機構[12]。在巴西大豆膳食案中，歐委會認為，以政府名義執行補貼計劃的銀行是政府或公共機構，銀行與政府聯系密切，政府任命關鍵的管理職位并擁有銀行的大部分資本[13]。從上述案例可以看出，在反補貼調查中，歐委會認定是否“可歸因于”國家，重點在考察（1）政府對該主體是否有控制權（2）該主體執行了公共政策目標。
此外，在《影響評估報告》中，歐委會明確引用了其在中國橡膠充氣輪胎反補貼調查中的最終決定[14]，在該案中，歐委會認定中國國有政策性銀行（及國有商業銀行）組成的銀團提供的貸款，和政府投資基金的股權出資可歸因于國家，因此上述機構被認定為歐盟反補貼制度下提供補貼的主體[15]，在新審查制度下該等主體也有較大可能被認定為提供補貼“第三國”。而國有企業也有可能在提供原材料或進行投資等特定情形下被認定為提供補貼的“第三國”，但具體認定標準需個案分析。
《新規》并未對財政資助進行概括性的定義，但是指出該等財政資助應涵蓋以下三大類：
·政府資金/債務轉移：《新規》提供了一些屬于直接或潛在的政府資金/債務轉移的形式舉例，包括資本注入，贈款，貸款，貸款擔保，財政獎勵，彌補經營虧損，補償公共機構的財政負擔，債務豁免，債轉股或債務的重新安排。需注意的是，如上所述，根據《影響評估報告》的示例，由國有政策性銀行和國有商業銀行組成的銀團提供的貸款，和政府投資基金的股權出資也可能被視作補貼[16]；
·對本應征收的收入的豁免：如對稅收款項的豁免或在沒有適當報酬的情況下授予企業特殊權利或排他性權利[17]。這也與歐盟國家援助制度和歐盟反補貼調查的執法實踐一致。例如，在印度不銹鋼條反補貼調查案[18]中，歐委會調查了所得稅豁免計劃。歐委會認為，印度政府通過放棄本應征收的出口銷售利潤所得稅的方式對所涉公司給予財政資助，構成了補貼；
·政府提供貨物、服務或采購貨物：《新規》也并未對此提供進一步的解釋。參考歐盟反補貼調查的實踐，需注意的是，這種形式不一定限定為政府免費提供相關貨物、服務，也可能體現為在提供貨物、服務或采購過程中提供一定非市場條件的折扣和優惠。例如，在泰國滾珠反補貼調查案[19]中，泰國電業部門為出口商的電費提供折扣，電費折扣大約是其成本的20%，最終被認定為構成補貼。
該要件要求財政資助對在歐盟市場從事經濟活動的企業授予了一定的利益。首先，如果獲利的實體從事的是非經濟活動，或未在歐盟市場從事經濟活動，將不會涉及《新規》下的外國政府補貼[20]問題。
更為關鍵的是，應如何理解“授予利益”？《新規》明確了應該將政府相關行為和市場通常的投資行為進行比較，如果政府提供財政資助的行為符合市場規律，與相同條件下私營投資者的行為相吻合，該等財政資助將不被視為外國政府補貼[21]。具體可以進行比較的標準包括私營投資者的投資實踐、在市場上能獲得的融資利率、可比較的稅收待遇、特定商品或服務在市場上充足的價值補償等[22]。同時，《歐盟反補貼條例》對這種比較的思路做出了詳細的規定，也可以作為一定的參考[23]：
·如果政府的投資行為與當地私人投資者的行為（包括提供風險資本）不一致，那么政府提供股本的行為將被視為授予利益；
·如果接受貸款的公司為政府貸款支付的對價與同等條件下，比為商業貸款支付的對價低，政府的貸款視為授予利益，兩者數量的差異就是所獲利益；
·如果接受貸款擔保的公司為政府貸款支付的費用與同等條件下，比為從市場上可獲得的貸款擔保支付的費用低，政府的貸款擔保視為授予利益，兩個數量的差異就是所獲利益；
·如果政府提供商品或服務或政府采購貨物的行為沒有得到足夠的補償，或購買支出的對價大于合適的補償水平，視為授予利益（補償的適當水平應視該國該種產品或服務的市場普遍條件而定，包括價格、數量、可得到性、適銷性、交通運輸等條件）。
《新規》對上述可比較的標準并沒有做出進一步規定，但參考《歐盟反補貼條例》的規定，如果在提供財政資助的政府所在國無法找到合適的比較基準，可以采用第三國的市場條件作為認定該財政資助是否屬于“授予利益”的依據[24]。例如，在歐盟反補貼執法實踐中，如在北冰洋大馬哈魚案中，歐委會以OECD制定的最低利率條款（即商業參考利率，CIRR）作為政府提供的出口信貸利率的比較基準[25]。
專向性，指補貼授予的利益在法律上或事實上僅限于特定的一個或一些企業/產業。法律上的專向性，即指在有關文件中，明確規定了給予特定的企業和/或產業財政資助。而對于事實上的專向性，《新規》并未作出規定。參考《歐盟反補貼條例》的規定，歐委會將主要考慮以下因素[26]：（1）有限數量的某些企業使用補貼；（2）某些企業主要使用補貼；（3）給予某些企業不成比例的大量補貼等。歐盟反補貼調查的實踐案例也體現這一思路。比如，在中國臺灣丁笨熱塑性橡膠案中[27]，防污染設備的進口稅豁免構成專向性補貼，因為實際上只有特定產業才使用防污染設備，且只有在特定設備上投資的公司才能享有該進口稅豁免。
二、關鍵門檻：申報標準及其計算
除明確企業收到《新規》下的外國政府補貼外，《新規》還設立了在營業額和外國政府補貼總額方面的申報標準，僅當滿足該等標準時，相關企業方有義務進行主動申報。本部分將對該等申報標準及其計算方法進行總結：
與歐盟現行的反壟斷申報類似，上述針對并購交易的外國政府補貼申報標準中的營業總額并非局限于相關投資實體自身的營業額，而是追溯至集團層面的營業總額，簡言之，應向上追至其最終控制人，最終控制人單獨或共同控制的所有實體的營業額應合并加總，但不包括集團內部不同實體相互之間交易的營業額[29]。
但就收購資產或業務的交易類型，營業總額只需計算與該等被收購資產或業務相關的營業額。需注意的是，如果是相同主體之間在兩年之內發生的多次收購資產或業務的交易，將會被累加計算，并視為一個交易[30]。
中國企業需要特別關注的是，歐委會在并購交易的反壟斷申報審查中，已經有明確將中國國有資產監督管理委員會（“國資委”）下轄的相關企業視為同一個集團的案例，而德國反壟斷局也在中德機車收購案[31]的反壟斷申報中表示所有中國政府持有多數股權的國有企業應視為隸屬于一個集團。根據我們近來的實踐經驗，歐委會和德國反壟斷局也存在開始按此口徑要求申報方提供中央國資委或地方國資委下屬的相關企業的信息和材料的做法?！缎乱帯凡]有對是否需要將所有中國國有企業視為同一集團并以此計算營業總額做出明確的規定，但其制度下是否會呈現出上述在反壟斷申報審查中的類似做法確有待謹慎關注。如果其采取同樣的做法，則無疑將對國有企業在新審查制度下的申報義務范圍產生重大影響。
此外，對于信貸機構、保險公司等金融機構的營業額計算，《新規》也給出了專門的規則和指導[32]。
與上述營業總額的計算相似，上述申報標準中的外國政府補貼總額也不局限于該實體自身收到的外國政府補貼，也應按照集團口徑計算，即應向上追至其最終控制人，最終控制人單獨或共同控制的所有實體所收到的所有外國政府補貼應計算加總[33]。
三、審查重點：扭曲市場的效果
在《新規》下，歐委會的實質審查將分為三個主要步驟，即：
·確認有關實體是否獲得了《新規》下的外國政府補貼（請參見本文第一部分的分析）；
·評估該等外國政府補貼是否可能對歐盟市場產生扭曲效果；
·權衡該等外國政府補貼產生的扭曲效果和其帶來的積極效果。
其中，實質審查中最為核心的關注點是該等外國政府補貼是否可能對歐盟市場產生扭曲效果，本部分將會詳細進行介紹:
所謂扭曲效果是指該外國政府補貼提高了相關經營者的競爭地位，且實際或潛在地對歐盟市場產生不利影響。參考歐盟國家援助制度，這里的提高競爭地位并不局限于該外國政府補貼直接幫助相關經營者獲得了更高的市場份額，也包括使得相關經營者獲得了比未得到補貼的情形下更強的競爭優勢。
就具體如何評估上述扭曲效果，《新規》給出了整體的評估框架：
評估指標
對于扭曲效果的評估，《新規》將考慮多項因素的綜合評估[34]，具體包括：
·補貼的金額；
·補貼的性質；
·該經營者以及相關市場的狀況；
·該經營者在歐盟市場內的經濟活動水平；
·補貼的目的、條件以及其在歐盟市場上的使用情況。
扭曲效果的評估需要進行個案分析，不同案件中，相關指標在歐委會的審查中所發揮的權重也可能有所不同。
最低額度規則
同時，從補貼金額的角度，《新規》也明確，如果一項外國政府補貼連續三年總金額低于400萬歐元（約2950萬人民幣），則該補貼不太可能產生扭曲效果[35]。在任何連續三年內，單個非歐盟政府對單個經營者提供的一項外國政府補貼不超過20萬歐元（約150萬人民幣），則該項政府補貼不應被認為對歐盟市場存在扭曲效果[36]。
“負面清單”參考
《新規》特別指出了以下幾種類型的外國政府補貼最可能帶來扭曲效果[37]：
·救助中短期瀕臨破產企業的補貼；
·無限額度或者無期限的擔保；
·不符合經濟合作與發展組織（OECD）《官方支持出口信貸安排》[38]的出口融資措施；
·直接促成特定并購交易的補貼；
·針對公共采購，使企業能夠提供具有不正當優勢的投標的補貼。
抗辯可能性
即使企業收到的補貼屬于上述“負面清單”的種類，企業仍有權利進行抗辯，即提供信息證明其收到的該等補貼不會扭曲歐盟市場的競爭[39]，但《新規》并未對抗辯時的重點考慮要素提供指引，有待后續指南規定或實踐案例的澄清。
對于針對并購交易和針對公共采購的申報審查中評估扭曲效果所應關注的視角和側重點，《新規》并未明確做出規定，但是在《影響評估報告》中，詳細闡述了歐委會對于外國政府補貼如何可能扭曲歐盟市場的觀點，可以作為一定的參考：
·針對并購交易的申報審查：從短期來看，收到外國政府補貼的企業面臨更小的融資壓力，而對于未收到補貼但有效率的企業，其為并購籌集資金更加困難，而被排擠出參與并購的過程。從長期來看，受到補貼的企業的成本優勢將更有助于其取得市場支配地位，導致市場集中度的提高[40]。
·針對公共采購的申報審查：從短期來看，收到外國政府補貼的企業可能犧牲質量和創新，補貼帶來了成本優勢，使其因低價中標。即使其未中標，補貼也對市場釋放了關于材料價格、質量、技術的價格、員工工資、交貨路線和時間的不現實和錯誤的信號。從長期來看，其可將競爭對手排擠出市場，抬高價格，亦可能造成外國對歐盟公共基礎設施的控制[41]。
此外，歐委會預計將于《新規》生效三年內（即2026年1月12日前）將制定并發布相應指南，以在如何界定扭曲效果、如何權衡扭曲效果和積極效果等方面提供更多的指導[42]。
四、制度脈絡：程序事項的要點
《新規》也對上述兩類申報制度和事后審查制度的程序方面進行了詳細的規定，以下我們將對其中的要點進行總結：
·并購交易申報審查
申報義務主體需在交割之前向歐委會進行申報，主要的流程和所需的時間如下圖所示[46]：
需注意的是，與反壟斷申報類似，歐委會在收到完整申報后才會開始正式立案審查，《新規》僅對正式審查開始后的時限進行了規定，而對于確認材料完整（亦即提交申報后正式立案審查前的時間）并未有法定時限，具體所需的時間有待觀察。如以歐盟反壟斷申報實踐作為參考，正式立案前的時間可能為2周到數月不等。在收到完整申報后，歐委會在新審查制度下對交易的申報審查期限總計為25-130個工作日。
·公共采購申報審查
申報義務主體應向招標機構申報其在過去3年所獲得的外國政府補貼的情況或聲明確認其在過去3年未獲得任何外國財政補貼，審查主要程序與所需時間如下所示[47]：
公開采購程序是一種一步式的采購程序，相關企業應在投標的同時提交申報，申報將由招標機構轉呈歐委會。歐委會收到該申報后若認為材料不齊備，可以直接要求參與公共采購的投標企業在10個工作日內補齊材料，而后正式開始立案審查，但《新規》對于招標機構轉呈給歐委會的時間并沒有法定限制。同時，在第二階段審查時，《新規》規定在特殊情況下，歐委會可以再延長審查期限。特殊情況包括不配合歐委會的調查、提供誤導性信息等[48]。
分階段采購程序
Multi-stage Procedure
分階段采購程序包括限制性招標采購方式（Restricted Procedure）、競爭性談判采購方式（Competitive Procedure with Negotiation）和競爭性對話采購方式（Competitive Dialogue）。分階段程序通常會有兩個甚至更多的采購階段，但大體上可以分為寬泛的兩個階段，即招標方在第一階段設定一系列標準進行初步的篩選，供應商可以提出自己的投標意向（“第一階段”），在這一階段，會有多位候選人被篩選出，真正被邀請進第二階段的競標環節，并有機會簽署采購合同[49]（“第二階段”）。對于分階段采購程序，相關企業需要提交兩次申報，即在第一階段提出投標意向時需要提交一次申報；進入第二階段后提交投標或最終投標時，需要更新申報后再次提交[50]。因此，其適用的審查程序與所需時間與公開采購程序不同，如下圖所示：
·事后審查
歐委會有權主動對扭曲性的外國政府補貼發起審查?！缎乱帯焚x予了歐委會問詢的權利，即其有權要求獲得外國政府補貼的企業或其他相關企業提供所有必要的信息。同時，歐委會有權在歐盟成員國和非歐盟成員的第三國進行調查，在第三國進行調查需經過相關企業同意，并且需正式通知第三國政府且其未提出異議，才能開展[51]。
在上述問詢和調查的過程中，如果相關企業不同意進行配合，歐委會有權根據其已經掌握的事實作出決定，并且決定可能會對其相關企業更為不利[52]。特別是，如果相關企業沒能提供必要的信息證明一項財政資助是否使其獲得利益，那么歐委會傾向于認定該企業已經獲得了相關的利益[53]。
事后審查整體分為兩個階段：
·初步審查：歐委會可以搜集必要的信息，進行初步評估。如歐委會初步認定相關企業獲得可能扭曲歐盟統一市場的外國政府補貼，則將做出開啟深入調查的決定，并通知相關企業。亦即在初步審查階段，獲得補貼的企業可能無法知曉其已處于審查之中。
·深入調查：在該階段，歐委會將進一步評估，如有跡象表明被調查補貼可能構成《新規》下的扭曲歐盟市場的外國政府補貼，且存在其可能對歐盟市場的競爭造成實質且不可修復的損害，歐委會將有權采取臨時措施。但就臨時措施的具體內容和程序，《新規》未作出規定，有待進一步明確。
歐委會在初步審查和深入調查階段均可以行使上述問詢和在歐盟境內外調查的權力。
在實質審查后，歐委會可能做出的無條件批準（無異議決定）、附加限制性承諾和禁止三種決定?？赡芨郊拥南拗菩猿兄Z措施包括[54]：
·結構性救濟：剝離資產；撤銷已完成的并購等；
·行為性救濟：公平、合理非歧視地開放曾經獲得或支持的基礎設施（包括研究、生產等必要的設施）；減少產能或縮小市場規模；禁止特定投資；公平、合理、無歧視地許可在補貼資助下收購或開發的資產；公布研究與開發的成果；返還外國政府補貼并支付利息等。
為保證《新規》下的制度和決定得以實施，《新規》也賦予了歐委會對不遵守《新規》規定的行為進行罰款的權利，總結如下[55]：
需注意的是，上述罰款中營業額總額是否需要采用集團口徑計算，以及是否為全球營業額，有待后續指南的制定和實踐進一步明確。
上述新審查制度將適用于2023年7月12日后簽署協議的并購交易，和2023年7月12日后開始的公共采購程序。[56]
《新規》下的并購交易申報審查和公共采購申報審查制度將僅審查在2023年7月12日前3年內授予申報主體的外國政府補貼，但歐委會主動發起的事后審查制度則可以審查2023年7月12日前5年內授予但在《新規》生效后對歐盟市場具有扭曲效果的外國政府補貼[57]。需要注意的是，上述并購交易或公共采購的申報審查與歐委會主動發起的事后審查可以獨立并行，因此不排除歐委會在并購交易申報審查和公共采購申報審查的過程中，同時發起事后審查，進一步審查與該并購/公共采購相關的超出上述3年范圍但在5年范圍內的其他外國政府補貼，二者之間的協調和聯動的方式有待后續實踐觀察。
五、結論和建議
《新規》明確強調了其將適用于所有行業。未來，中國企業在歐盟開展投資并購，可能將同時面臨三類申報義務：即《新規》下針對政府補貼的申報、歐盟或其成員國層面的反壟斷申報，以及歐盟成員國層面的外資審查申報，這無疑將進一步增加交易時間、成本和不確定性，使中國企業赴歐投資面臨更多障礙。而對于超過2.5億歐元的歐盟公共采購項目，參與投標的中國企業需履行申報義務，也將面臨著更加嚴格的審查，從而可能削弱其投標競爭力。
具體而言，《新規》將對在歐盟的投資交易的各個階段均有可能產生重大影響，建議有在歐盟進行投資經營計劃的中國企業提前做好準備，調整相關策略，積極應對可能的困難和挑戰：
·日常法律合規階段。在企業的日常法律合規工作中，我們建議在歐盟并購和投標公共采購項目較為頻繁的企業，應對自身獲取政府補貼的情況進行定期的統計和確認，并對2018年以來企業所獲得的政府補貼進行排查，梳理相關補貼是否適用《新規》并統計金額，對于重要的支持性文件和材料也應存檔保留，積極做好應對準備工作。
·尋找交易機會和設計交易方案階段。擬在2023年后在歐盟進行并購交易和大額公共采購項目投標的中國企業，一方面應謹慎地評估并購交易或公共采購項目是否可能因外國政府補貼審查而被否決或附加限制性條件的可能性，在交易方案設計中應提前考慮其對交易時間線的影響，另一方面也應合理地確定資金融資的來源和安排，尤其應謹慎評估涉及特定政府基金融資的相關安排。
·盡職調查及交易文件準備階段。《新規》的施行也將加重并購交易各方盡職調查的負擔。買方和賣方需審查其集團層面三年內從任何第三國收到的所有關于補貼的數據，因此需做好準備，可能需要投入更長的時間來完成盡職調查。在交易文件準備時，也應充分考慮到外國補貼審查可能存在的風險，以及審查對交易時間線的影響，合理的設置交易先決條件和付款、交割安排。
·申報和獲取批準階段。如前所述，中國企業在歐盟開展并購交易，可能將同時面臨三類申報義務，且三類申報制度的審查標準存在差異，且其時間線各異，因此，在提交申報前和申報過程中，建議尋求外部專業律師的意見，妥善配合歐盟政府的問詢，以推進各項審查順利進行。
我們也將上述建議總結在下圖，方便參考：
腳注：
[1] 即REGULATION (EU) 2022/2560 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market，參見https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2022:330:FULL&from=EN
[2] 即WHITE PAPER on levelling the playing field as regards foreign subsidies，參見https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper.pdf
[3] 即Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market，參見https://ec.europa.eu/competition/international/overview/impact_assessment_report.pdf
[4] 參見《新規》第54條。
[5] 參見《新規》第20條。
[6] 參見《新規》第26條。
[7] 即EU State Aid Control，即Article 107、108 of the Treaty（《新規》第44條第（1）款提到，本條例不影響（without prejudice to）該條文的適用）。
[8] 參見《新規》“鑒于條款”第8段。
[9] 即Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，參見https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm_01_e.htm#ArticleI（《新規》“鑒于”條款第65段提到，本條例的實施應WTO反補貼條例保持一致）。
[10] 即EU Anti-Subsidy Regulation，即Regulation 2016/1037 of the European Parliament and of the Council of 8 June 2016 on protection against subsidised imports from countries not members of the European Union（《新規》第44條第（2）款指出，《新規》不影響（without prejudice to）該反補貼條例的適用）。
[11] 參見《白皮書》第47頁。
[12] 參見Konstantinos Adamantopoulos, Maria J. Pereyra – Friedrichsen, EU Anti-subsidy Law and Practice, 2nd ed., 207, p120。
[13] 參見Commission Decision, Soya Meal（Brazil）[1985] OJ L106/19。
[14] 參見Commission Implementing Regulation (EU) 2018/1690 of 9 November 2018，Imposing definitive countervailing duties on imports of certain pneumatic tyres, new or retreated, of rubber, of a kind used for buses or lorries and with a load index exceeding 121 originating in the People's Republic of China。
[15] 參見影響評估報告第13頁。
[16] 參見影響評估報告第13頁。
[17] 參見《新規》第3條第2款（b）項。
[18] 參見Konstantinos Adamantopoulos, Maria J. Pereyra – Friedrichsen, EU Anti-subsidy Law and Practice, 2nd ed., p135。
[19] 參見Commission Decision, Ball bearings （Thailand），[1990] OJ L152/59。
[20] 參見《新規》“鑒于條款”第12段。
[21] 參見《新規》“鑒于條款”第12段、《白皮書》第46頁。
[22] 同上注。
[23] 參考《歐盟反補貼條例》第6條。
[24] 同上注。
[25] 參見Council Regulation，Farmed Atlantic Salmon（Norway）, [1999] OJ L267/19。
[26] 參見《歐盟反補貼條例》第4條第（2）款（c）項。
[27] 參見Commission Regulation (EC) No 1091/2000 of 24 May 2000 imposing a provisional anti-dumping duty on imports of styrene-butadiene-styrene thermoplastic rubber originating in Taiwan。
[28] 參見《新規》第20條、第28條。
[29] 參見《新規》第22條第4款。
[30] 參見《新規》第22條第2款。
[31] 參見德國反壟斷局對該案的總結“Following extensive investigations, the Bundeskartellamt clears the acquisition pf Vosslo Locomotives GmbH by the Chinese company CRRC Zhuzhou Locomotives Co”, 第五頁，網址鏈接為 https://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Entscheidung/EN/Fallberichte/Fusionskontrolle/2020/B4-115-19.pdf?__blob=publicationFile&v=5。
[32] 參見《新規》第22條第3款。
[33] 參見《新規》第23條，第22條第4款。
[34] 參見《新規》第4條第1款。
[35] 參見《新規》第4條第2款。
[36] 參見《新規》第4條第3款及De Minimis Regulation的第3條第（2）款（見https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1407&from=EN）。
[37] 參見《新規》第5條。
[38] 參見https://www.oecd.org/trade/topics/export-credits/arrangement-and-sector-understandings/#d.en.496665。該安排對國家提供官方支持的出口信貸時適用的融資條款和條件（還款條款、最低保險費率、最低利率）以及相關方適用的援助施加了限制。針對船舶、核電站、民用飛機、可再生能源/氣候變化/水利項目以及鐵路基礎設施行業，該安排也作出了特殊的規定。
[39] 參見《新規》第5條第2款。
[40] 參見影響評估報告第10-12頁，“2.2 Problem 1：Distortions in acquisitions”。
[41] 參見影響評估報告第17-18頁，“2.3 Problem 2：Distortion in public procurement”。
[42] 參見《新規》第46條。
[43] 參見《新規》第21條。
[44] 參見《新規》第29條第5款。主要分包商、主要供應商是指，其參與確保了合同的履行，且對合同預估價值的經濟貢獻超過了20%的分包商、供應商。
[45] 根據歐盟公共采購指令，以團體形式參與公共采購，指未參與公共采購的招投標，各類從事經濟經營的主體，主要分包商和主要供應商，臨時以聯合的形式聚集在一起的，而不必采取特定的法律形式。
[46] 參見《新規》第24條。
[47] 參見《新規》第29、30、31條。
[48] 參見《新規》第30條第5款及第16條第1款。
[49] 參見《新規》第30條。
[50] 參見《新規》第29、30條。
[51] 參見《新規》第15條。
[52] 參見《新規》第13、16條。
[53] 參見《新規》第16條。
[54] 參見《新規》第7條。
[55] 參見《新規》第17條、第26條、33條。
[56] 參見《新規》第53條第3款、第4款。
[57] 參見《新規》第53條第1款、第2款。
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